台達電子文教基金會-多元政治角力德國氣候行動法難產？

"雖然《氣候行動法》遭受政府體制內許多阻礙與質疑，但體制外法案的聲援者非常可觀。近期，德國學生持續在50個城市，參與週五護未來的全球罷課串聯行動，敦促德國政府完善法案。"

(圖片來源: World Economic Forum on flickr, CC BY-NC-SA 2.0)

文／倪茂庭 (台灣大學風險社會與政策研究中心助理研究員)

上一篇談到德國即將創立《氣候行動法》，以聯邦法的地位保障氣候變遷行動。但是整體立法過程看起來並不是這麼順利，德國聯合政府內部的矛盾，以及碳定價制度的辯論等，都牽動著這部法案的生死及權利義務分配，這一篇就讓筆者為大家分析這些政治角力。

反對聲浪崛起各部會延宕討論

首先，基民/基社聯盟黨團（CDU/CSU）是目前主要反對勢力，他們除了反對環境部長Svenja Schulze（社民黨/SPD）力倡落實各部會減量責任及提高環境部主導地位之外，也反對碳定價制度的施行。但值得一提的是，基民黨（CDU）黨魁Annegret Kramp-Karrenbauer（下屆德國總理的可能人選），表示德國履行減量承諾的路徑，必須強化各部會減量行動、責任，或選擇碳定價，還敦促2019年底完成協商，與黨內立場大相逕庭。

其次，德國政府為使低碳轉型政策具備社會正當性，2018年2月聯合政府協議成立利害關係人獨立委員會，討論各部門達成氣候目標的具體行動，相關決議雖不具法律拘束力，但實際上影響著《氣候行動法》的立法進度。目前，僅廢煤委員會於完成決議內容，至於運輸委員會目前僅有內部工作報告，而建築委員會則已經暫緩組織，往後恐不把利害關係人拉進來討論。

圖4：德國廢煤、運輸、建築委員會進展

資料來源：本文研究整理

力挺《氣候行動法》學生罷課上街

雖然《氣候行動法》遭受政府體制內許多阻礙與質疑，但體制外法案的聲援者非常可觀。近期，德國學生持續在50個城市，參與週五護未來的全球罷課串聯行動，敦促德國政府完善法案。他們以巴黎協定下1.5°C為目標，提出以下訴求：

（1）2035年達成淨零排放；

（2）2019年減少25%燃煤發電、2030年燃煤發電全面除役；

（3）2035年100%再生能源；

（4）全面施行碳稅，起徵稅率為每噸180歐元。

值得注意的是，德國學生的訴求中也包含長久以來不見減碳成效的運輸部門。目前，德國運輸部門能效提升所貢獻的減排量，無法抵銷運具需求擴大而增加的排放量。然而，運輸部（BMVI）部長Andreas Scheuer（隸屬CSU黨派）不僅表示反對學生罷課，也批評運輸委員會的內部工作報告建議。

整體而言，德國《氣候行動法》立法進度上，德國聯邦政府於2019年正式宣布組成「氣候內閣」，由環境部長擔任主席，堅決希望如期於2019年制定施行法案。但因本法涵蓋了2030年各部會具體的行動措施，這些必須參酌廢煤、運輸與建築委員會等決議，故進度可能延宕至2020年後。

台灣氣候法制的未來向西方取經

德國《氣候行動法》的制定，無庸置疑是國際氣候變遷法制的一大進展。而與英國《氣候變遷法》相較，有一些不得不提的特色：（1）較重視各部門別實際落實減量行動的遵行機制、（2）法制的過程較重視社會正當性的要求、（3）強調公部門體系的特別責任，如2030達成氣候中和以及責任投資等。

表3：德國與英國氣候法制的比較

		英國─氣候變遷法	德國─氣候行動法（草案）
2050減量目標（1990標準年）		80%	95%
部門減量行動	EU-ETS部門	共同依據歐盟排放交易指令（EU-ETS Directive 2003/87/EC）的規範。
	EU-ETS部門之外	僅確保各部門目標與行動，符合巴黎協定的要求。但並未有具體的強制履行規範。	財務預算扣減，作為落實各部門減量責任的遵行機制。但此部分草案最引起爭議。
獨立諮詢委員會		兩國法制上皆成立獨立的氣候變遷諮詢委員會，職權內容也無所差異，負責檢視目前措施與其預計的氣候行動效果、提出年度總報告等。
調適策略規劃		由氣候變遷委員會下成立調適小組。	未見於目前草案內容中。
社會正當性、兼容性		碳預算與各減量措施等決議，主要透過氣候變遷委員會─專家導向式的運作。至於公民參與則是英國氣候變遷法較未重視的部分。	獨立委員會的成立、與2050氣候行動計劃的公民參與過程，都較為重視社會正當性與兼容性的精神。
公部門特別責任		無有類似規範。但英國的長期減量策略─2018年「乾淨成長策略」（Clean Growth Strategy）中，提到應建構2020年公部門的自願減量目標。	2030氣候中和目標、責任投資等。

資料來源：本文自行研究整理

回過頭來看看台灣，2015年通過施行的《溫室氣體減量及管理法》，能夠如何從兩國法制經驗中取經，筆者認為有幾個方向：

（1）建立獨立的氣候變遷委員會：目前台灣《溫管法》下僅有「溫室氣體階段管制目標諮詢委員會」，其職權範圍不包含長期減量目標，也不對實際減量行動成效提出建議。對比英德兩國的經驗，台灣應重新思考委員會組織規劃與組織工作。

（2）落實各部門減量行動：《溫管法》規範下，雖設定各部門的階段管制目標，實際的減量行動也明確陳列於《部門別溫室氣體排放管制行動方案》中，但這些尚不如德國《氣候行動法》草案中，透過財務預算的控制，來落實各部門減量行動。未來建議可讓碳定價制度，成為台灣減量目標的守門員。

（3）賦予公部門氣候責任：針對公部門減量目標的規範，英國於2018年「乾淨成長策略」（Clean Growth Strategy）中，提到應建構2020年公部門的自願減量目標。而德國更進一步的檢討公部門投資的氣候責任，將氣候因素納入政府部門的資本投資中，這都展現兩國政府邁向低碳轉型社會的決心，或許是台灣下一步可以思考的重點。

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多元政治角力德國氣候行動法難產？

倪茂庭

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