氣候變遷的挑戰是長期且系統性的，今年聯合國氣候大會（COP30）針對全球調適目標的決議，是全球調適政策的重要進展。然而，政治協商下指標大幅刪減、標準鬆動，也引發問責與落實疑慮。這套制度能否在即將到來的第二次全球盤點中發揮效用，引領各國強化國家調適計畫？

本次COP30通過了最終決議文「全球共作：全球集結因應氣候變遷」（Global Mutirão: Uniting humanity in a global mobilization against climate change）直指過去十年來，各項減碳政策雖然已將世紀末增溫由《巴黎協定》的4°C抑制至2.3~2.5°C，但即便在2.5°C的情境中，仍將超過調適極限（adaptation limits）。

依據政府間氣候變遷專門委員會（IPCC）分析，一旦增溫達到2.5°C，代表過往每10年才會出現一次的熱浪會變成每2年發生一次；每十年發生一次的強降雨會每5年就發生一次，且強度將增加14%。此外，面臨「極高滅絕風險」的物種比例更將超過18%。

因此，COP30另一項重要產出——全球調適目標（Global Goal on Adaptation, GGA），對於各國未來要應對的，即便努力減碳也無法避免的殘餘氣候風險（Residual Climate Risk）[1]，更不容忽略。

七大領域目標以及四大執行目標

「全球調適目標」的具體架構源於《巴黎協定》，歷經COP26《格拉斯哥—夏姆錫克全球調適目標工作計畫》（Glasgow-Sharm el-Sheikh Work Programme on the GGA）的兩年研商，最終於2023年COP28通過的《阿聯氣候韌性架構》（UAE Framework for Global Climate Resilience）中正式確立。

全球調適目標的架構共包含11項目標，其中的七大領域目標（Thematic Targets）是依據IPCC科學評估與各國國家調適計畫的優先事項，明確界定了「需要調適的對象」。四大執行目標（Dimensional Targets）則是對應迭代調適週期，規範了「如何進行調適」的政策循環能力。這兩者構成了兼具具體部門韌性成果，與確保國家治理程序完整的全球評估基準。

透過以下表格整理，介紹七大領域目標與四大執行目標：

七大領域目標

 

領域	說明	指標內容摘要
水資源供應與衛生 （Water supply and sanitation）	應對氣候引發的水資源短缺與水災韌性，確保供水安全。	● 水資源管理：評估國家在管理日益稀缺水資源方面的成效。     ○ 水壓力程度     ○ 水利用效率程度 ● 韌性基礎設施：衡量硬體設施面對氣候災害時的穩健性。     ○ 具備氣候韌性的關鍵水利與衛生基礎設施比例 ● 普及安全用水：將調適行動與基本人權連結。     ○ 可獲取具氣候韌性安全且可負擔飲用水的人口比例
糧食與農業 （Food and agriculture）	糧食體系在生產、供應鏈及最終消費端的氣候韌性。	● 農業調適實踐：評估農業部門的氣候轉型進度。     ○ 採用氣候調適相關實踐與技術的糧食與農業生產管理面積比例 ● 糧食安全：衡量調適行動對民生福祉的最終影響，確保不僅是產量問題，更是分配與正義的問題。     ○ 可公平獲取充足糧食與營養的人口比例
健康衝擊與衛生服務 （Health impacts and health services）	抵禦氣候相關健康衝擊、推廣具韌性的健康服務，並降低氣候相關疾病與死亡率風險。	● 氣候健康衝擊：透過與基線情境比較，衡量調適措施的成效。     ○ 氣候相關死亡率與發病率 ● 衛生系統韌性：評估醫療系統的硬體與軟體能力。     ○ 具備氣候韌性的衛生設施比例     ○ 接受過氣候變遷調適培訓的醫護人員比例
生態系統與生物多樣性 （Ecosystem and Biodiversity）	減少氣候對生態系的衝擊，並加速推動以生態系統為基礎的調適（EbA）與自然為本的解決方案（NbS）。	● 生態系統韌性：評估自然環境抵禦氣候衝擊的能力。     ○ 生態系統韌性程度     ○ 生態系統受威脅狀態 ● 物種受威脅狀態：監測生物多樣性在氣候變遷下的變化。     ○ 物種的受威脅狀態／程度
基礎設施與人居環境 （Infrastructure and human settlements）	提升基礎設施與人居環境對氣候衝擊的韌性，確保基本服務持續運作	● 聚落改造計畫：衡量城市與社區的調適行動。     ○ 已實施且包含氣候調適措施的聚落升級計畫比例 ● 高風險區遷移：反映應對極端風險的策略。     ○ 從易受氣候災害影響的基礎設施與人類聚落遷移至更安全地點的比例
消除貧困與生計 （Poverty eradication and livelihoods）	減少氣候變遷對脫貧和生計的負面影響，評估安全網的覆蓋範圍與其應對氣候衝擊的反應速度。	● 氣候脆弱地區的社會保護：評估安全網能否觸及最需要的族群。     ○ 氣候脆弱地區可獲得社會保護服務的人口比例 ● 社會保護系統的調適性：衡量制度是否具備應對氣候衝擊的靈活性與韌性。     ○ 考量氣候風險管理且能應對氣候變遷衝擊的社會保護系統程度
文化遺產與知識 （Cultural heritage and knowledge）	減少氣候變遷對脫貧和生計的負面影響，評估安全網的覆蓋範圍與其應對氣候衝擊的反應速度。	● 文化遺產的調適措施：評估對有形與無形遺產的保護。     ○ 已實施調適措施以增強韌性的高風險文化與自然遺產百分比 ● 在地參與：強調知識整合與在地賦權的重要性。     ○ 持續與原住民及／或在地社群互動的文化遺產氣候調適措施百分比

整理、製表：陳欣

四大執行目標

 

編號	目標	說明	指標內容摘要
10(a)	衝擊、脆弱度與風險評估 （Impact, vulnerability and risk assessment）	所有調適行動必須基於科學的風險與脆弱度評估之上，確保決策的科學性。指標範例：多重災害預警系統的建立程度。	● 預防性撤離：衡量預警系統與減災行動的即時性及有效性。     ○ 於預警後透過預先撤離而受保護、免於曝露在氣候相關災害下之人口比例 ● 氣候資訊服務建置：評估制度面上，對於提升氣候資料品質與資訊可近性的投入程度。     ○ 為減災與系統性觀測而建立氣候資訊服務之締約方數量 ● 氣候風險資訊使用：衡量調適政策制定是否以最新科學證據為基礎。     ○ 使用最新氣候風險資訊與綜合風險評估以支撐其調適規劃之締約方數量
10(b)	規劃 （Planning）	各國將風險評估的結果轉化為具體的政策工具，如國家調適計畫（NAPs）。	●政策：反映調適治理架構的建置進度。     ○已正式採納國家調適計畫、政策工具、規劃程序及／或策略之締約方數量 ●公共採購：評估政府在財政與採購決策中，推動氣候風險主流化的程度。     ○具備將氣候風險納入公共採購考量制度之締約方數量 ●政府預算編列：衡量國家在資源配置上對調適工作的投入與重視程度。     ○政府預算中分配於氣候調適與韌性之比例
10(c)	執行 （Implementation）	聚焦於將規劃轉化為實際的調適行動，並與執行工具（資金、技術）掛鉤。	●調適政策執行程度：評估調適行動是否確實轉化為實際成果。     ○國家調適計畫、政策與策略之執行（落實）程度 ●氣候災害經濟損失：衡量氣候衝擊對國家經濟體質與韌性的影響。     ○與氣候相關災害之直接經濟損失占GDP之比例 ●脆弱族群能力建構：反映調適是否真正觸及最需要支持的族群 。     ○強化脆弱社群調適韌性之能力建構介入的涵蓋程度
10(d)	監測、評估與學習 （Monitoring, evaluation and learning）	建立回饋與學習機制，以持續追蹤調適行動的成效，並根據新的資訊與經驗來完善未來的策略。	●監測與評估系統建置：評估各國是否具備追蹤調適成效的制度基礎。     ○已設置用於國家調適工作的監測、評估與學習系統之締約方數量 ●監測結果納入決策：衡量調適行動是否形成閉環、促進政策學習與持續改進。

整理、製表：陳欣

 

指標背後的標準降級

 

在COP30的政治談判拉開帷幕前，聯合國氣候變遷綱要公約（UNFCCC）召集來自全球各地的78名技術專家，核心任務是為11項具體目標制定一套全面的衡量指標，試圖將概念性目標轉化為可衡量、可追蹤的具體進度，提供科學且具全球適用性的衡量基準。最後，專家小組從各界提出1000項指標，篩選出100項，供各國談判代表協商。

而經過COP30期間的政治談判與妥協，最終確定了59個指標，提出《貝倫調適指標》（Belém Adaptation Indicators）。

全球調適目標指標數量變化。製圖：陳欣、資料來源：(1)Experts' final technical report, including information on methodologies, UAE–Belém work programme on indicators. (2)Draft decision -/CMA.7: Global Goal on Adaptation.

比較100項與59項指標的差異，從上圖可以明顯看出，七大領域目標從64項刪減至38項，刪除比例較多的為基礎設施、人居環境以及消除貧困與生計；四大執行目標則是規劃面向有明顯的指標刪除，總體來說從36項刪減至21項。

有些指標雖然被保留下來，但經過許多調整。變動最大的主要是各指標的評估單位或衡量標準的用語變得更為寬鬆，其中有13項從具體量化目標（數量、比例）更改為程度；三項從實際成果設定更改為需要揭露報告內容；三項從具體量化目標更改為行為或狀態是否存在，另有20項指標的衡量方式更改，包含分母的範疇擴大（受影響人群更改為全人口、特定區域更改為全區域）、計算目標的更改等，可能導致指標衡量的標準變模糊，導致更難監測調適行動的成效，進而使得後續問責機制受到挑戰。

 

全球指標如何引領在地行動

 

雖然調適目標的指標已初步擬定，但實務上能否落實，可能要先回歸到各國是否有相對應的數據進行衡量。 根據目前各國提交的國家調適計畫，顯示出主要核心問題：基礎資料收集與界定方式落差，與資料缺乏完整性而過度仰賴推估模型、代理變數填補，或直接不進行相關數據填補。

大多數指標依賴高品質量化資料，而許多開發中國家缺乏完整的數據庫，不僅難以填報，也必須投入大量資源建立新系統。在原始資料可能有問題的情況下，是否能進行量化的比較，是目前面臨的一大難題。

跨國比較的內在張力也是另一大挑戰。調適行動本質上是高度地方化，必須根據在地脆弱度、文化背景與決策結構進行調整，因此在目前的調適指標中，以全球標準結合地方彈性的方式，以在「全球標準化」與「地方脈絡性」之間取得平衡。這也反映出目前指標架構適用於全球層級的報告，與各國建立其內部調適規範可能有所差異。

此外，這些指標可能間接影響國際氣候融資。捐助者可能偏好資助能直接對應全球指標的計畫，從而忽略其他對在地高度重要、但未被指標捕捉的調適優先事項。

儘管全球調適目標在設計與實施上面臨諸多挑戰，其制定仍帶來重要契機。調適目標不僅為各國建立起共同的衡量基礎，有助於在多邊體系中形成統一語言、強化資訊共享。同時，透過與國家調適計畫以及全球盤點過程之間的動態互動，使全球調適行動在衡量、規劃與回饋中形成連續的政策循環與協作基礎。

扣連全球盤點、國家調適計畫，建構調適治理週期

國家調適計畫是國際氣候變遷框架下，協助開發中國家應對氣候衝擊、建立長期韌性的核心規劃工具。在國家調適計畫出現之前，類似的國家調適行動方案（National Adaptation Programmes of Action, NAPA）是針對最低度開發國家（LDCs），針對具體的緊急災害提出應急措施。但氣候變遷的挑戰是長期且系統性的，短期計畫無法有效將調適工作整合到更廣泛的國家發展策略中。

因此，在2010年的COP16中確立了國家調適計畫制度，要求各國自主識別其中長期的調適需求，建立調適能力與韌性，減少氣候變遷影響帶來的脆弱度，同時系統性的整合到國家經濟、社會和環境政策與預算決策中。而後在《巴黎協定》中，也明確要求各締約方應參與調適規劃過程，並將制定和實施國家調適計畫列為具體行動之一。

隨著全球調適目標定案，2025年更新的國家調適行動技術指南，將原本的流程與迭代週期整合成五大模組，涵蓋從評估衝擊、規劃、融資執行到監測評估等環節，並建議使用全球調適目標中的指標追蹤進度，以確保國家層級的成果能夠與全球框架對接，為在地行動到全球評估的連結奠定基礎。

全球盤點源自《巴黎協定》第14條，為定期評估全球減碳的集體進展，並以此提出更具雄心的氣候行動。依據規定，第一次全球盤點應於2023年進行，之後每五年一次。調適方面，檢視依據乃為各國所提出的國家調適計畫。2023年第一次盤點時，由於全球調適目標的指標尚未設立完畢，沒有明確衡量的標準，因此討論多集中於國家自定貢獻 （NDCs） 的減緩面向。

總結而言，全球調適目標、國家調適計畫與全球盤點形成全球尺度的調適體系。

•全球調適目標的各項指標提供共同的衡量語言與標準，協助各國更有系統性的建構國家調適計畫，並確保國家層級的調適行動能夠對焦國際共識。

•國家調適計畫作為全球盤點審查調適領域集體進展的實證基礎，汲取各國的行動與進展，以進行完善的全球評估。

•全球盤點的結果則將揭示全球在調適行動上的集體落差與成功經驗，激勵各國制定更具雄心的未來國家調適計畫，同時也將成為檢討並可能修正全球調適目標指標的基礎。

全球調適指標的制度風險

COP30 針對全球調適目標的決議，仍是全球調適政策的重要進展。然而，在政治協商刪改後、尚待確認的指標，是否能在即將到來的第二次全球盤點（2028年）中發揮效用，引領各國強化國家調適計畫，並搭配2035年全球調適資金增加三倍的承諾，弭平調適鴻溝，都將決定全球因應氣候風險的能力。

在此背景下，全球調適目標指標設計的完整性與執行的及時性至關重要；任何不足或延宕都可能削弱全球盤點的評估效度，並影響調適議題在國際的能見度與資源分配。這些因素將共同決定全球調適治理在未來是否能形成有效、可信且具有連貫性的政策循環。

而COP30決議中亦提出兩年期的貝倫-阿迪斯願景（Belém–Addis vision on adaptation）進程規劃，此進程不僅只是測試全球調適指標可用性，亦將影響各國調適政策深化程度。若無法掌握此機會之窗，實難履行COP30「全球大動員因應氣候變遷」的精神，更難以面對2.5°C的世界。

 

註釋

 

[1] 殘餘氣候風險：意指即使採取了氣候變遷的減緩與調適措施，依然無法消除或降低的氣候變遷衝擊風險。

參考資料

1.Climate Proof. (2025, November 24). COP30 adaptation wins & fails, EPA to limit wetlands protections, and more. https://www.climateproof.news/p/cop30-adaptation-wins-fails-epa-to-limit-wetlands-protections-and-more

2.International Institute for Sustainable Development (IISD). (2025, November 22). COP 30 outcome: What it means and what's next. https://www.iisd.org/articles/insight/cop-30-outcome-what-it-means-and-whats-next

3.IDDRI. (n.d.). Adaptation at COP 30: indicators at the heart of the debate. Retrieved December 11, 2025, fromhttps://www.iddri.org/en/publications-and-events/blog-post/adaptation-cop-30-indicators-heart-debate

4.United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC). (2011). Report of the Conference of the Parties on its sixteenth session, held in Cancun from 29 November to 10 December 2010. Addendum. Part two: Action taken by the Conference of the Parties at its sixteenth session (FCCC/CP/2010/7/Add.1). https://unfccc.int/documents/6527

5.United Nations Framework Convention on Climate Change. (2015). Paris Agreement. United Nations. https://unfccc.int/sites/default/files/english_paris_agreement.pdf

6.United Nations Framework Convention on Climate Change. (2025, November 22). Draft decision -/CMA.7: Global Goal on Adaptation (Advance version, FCCC/PA/CMA/2025/L.25). United Nations. https://unfccc.int/documents/653890

7.United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC). (2025a, September 9). Experts' final technical report, including information on methodologies, UAE–Belém work programme on indicators.

8.United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC). (2025b, September 9). Final list of potential indicators, UAE–Belém work programme on indicators. https://unfccc.int/documents/649629

9.United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC). (2025, November 22). National adaptation plans: Draft decision -/CP.30. Proposal by the President (FCCC/CP/2025/L.19). https://unfccc.int/documents/653411

10.United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC). (2025, December 4). Updated NAP technical guidelines: Financing and implementation. https://unfccc.int/documents/655148

11.United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC). (2025d, October 21). Progress in the process to formulate and implement national adaptation plans: Report by the secretariat (FCCC/SBI/2025/17). https://unfccc.int/documents/650482

12. World Resources Institute. (n.d.). The Global Goal on Adaptation explained. Retrieved December 11, 2025, from https://www.wri.org/insights/global-goal-on-adaptation-explained