2025/12/01
吳勁萱
2025年是全球氣候治理的關鍵時刻，《巴黎協定》通過已十年，距離2050淨零目標僅剩25年。今年聯合國氣候大會（COP30）是檢視各國氣候目標承諾與執行進度的關鍵時刻。台灣雖已提出NDC 3.0，但不該只是流於文本或形式，這將是台灣履行淨零承諾，與全球共同守護1.5°C目標的關鍵機會。
今年聯合國氣候大會（COP30）是檢視各國氣候目標承諾與執行進度的關鍵時刻。照片來源：UN Climate Change - Diego Herculano（CC BY-NC-SA 4.0）
依據《巴黎協定》規定，各締約方每五年需提交新一版的國家自定貢獻（Nationally Determined Contribution, NDC），以展現實現升溫控制在1.5°C內的承諾。今年2月正是NDC3.0的提交期限，儘管2023年的首次全球盤點確實推動全球氣候行動的進展，但未能使世界走在符合1.5°C目標的路徑上。因此，本次NDC 3.0的關鍵不僅在檢視首次全球盤點的成果，更需具體展現各國氣候行動進展及企圖心。
11月底，COP30甫於巴西貝倫落幕，大會於會前要求尚未提交新版NDC的締約方，須於會前完成遞交。COP30的意義不僅是檢視各國的書面承諾，更關乎全球氣候行動是否仍能守住1.5°C目標的最後機會。然而，各國提交過程未如預期，多數國家延後至會議期間才補交文件，截至2025年11月26日，共有119個締約方完成提交NDC。
10月底，聯合國在COP30前夕發佈了《NDC綜合報告》（Nationally Determined Contributions Synthesis Report），涵蓋截至9月30日、共64個正式提交NDC的締約方，結果顯示大部分國家都逐步邁向淨零，但數據僅約佔2019年全球排放量的30%，仍不足以描繪全貌。
以進展來說，本次NDC3.0顯示，大部分國家的排放軌跡符合從2030年目標邁向長期淨零的線性路徑，但仍須加速行動。此外，調適與韌性在各國提交的NDC中重要性提升，有73％的NDC納入調適內容。
國際組織氣候行動追蹤者（Climate Action Tracker, CAT）於COP30期間公布的最新報告指出，在其分析的40個國家中，幾乎沒有國家調整2030年目標，而新提出2035年目標也未能扭轉目前落後的排放趨勢。儘管如此，《巴黎協定》在過去十年仍帶來具體的改變，讓原先預測至2100年全球升溫為3.6°C，最新預測將降至約2.6°C。
雖然各國已公布新一輪2035年目標，但全球企圖心仍未提升。CAT依現行NDC與長期目標推估，2030年全球排放量將達530至570億噸二氧化碳當量（CO₂e），2035年為480至520億噸，若要維持1.5°C目標，2030年須降至270億噸、2035年降至210 億噸二氧化碳當量。換言之，各國目標與1.5°C路徑的差距不但未縮小，反而持續擴大。
世界資源研究所（World Resources Institute）亦同樣指出，截至11月9日，共108個國家提交新的NDC，涵蓋全球約71%的排放量，但整體承諾的減排仍不到2035年1.5°C目標所需減量的14%。
對應國際氣候行動網絡（Climate Action Network International）的分析，各國遞交的NDC在三項關鍵指標上全數不及格，包括終止化石燃料生產、提供國際氣候融資，以及確保公正轉型。
首先，儘管COP28已明確要求逐步淘汰化石燃料，但未提出明確時間軸。本次COP30也未達成承諾，各國正考慮透過碳抵換或碳捕捉、利用與封存（CCUS）來達成減量目標，選擇將政策重心從汰除化石燃料，轉向減少生產過程的排放。
各國減碳速度仍然不足，距離1.5°C目標仍存在巨大缺口。照片來源：UN Climate Change - Kiara Worth（CC BY-NC-SA 4.0）
其次，在氣候融資方面仍嚴重不足，雖然加拿大與英國有具體列出2025年後的氣候融資金額，但未說明如何履行公平份額責任，目前也僅有日本與英國在NDC中提及調適融資。
最後，雖然多數國家都有提及「公正轉型」，但卻缺乏具體的執行措施，也未能實際觸及不平等問題，更缺少如社會保障、社會對話或尊嚴勞動等核心概念。雖有國家提到原住民族諮詢，但未明確承諾遵守「自由、事前且知情同意」（FPIC）原則或落實《聯合國原住民族權利宣言》。
全球氣候行動雖持續進展，但速度、深度及公平性仍遠不及所需，若要守住1.5°C目標，各國需強化NDC與具體行動整合，明確啟動汰除化石燃料、發展再生能源、提升透明度，並充分確保氣候融資與落實公正轉型等措施。
透過CAT提出的各國NDC3.0分析可以看出，大多數國家的2035目標仍未與1.5°C路徑一致，在政策落實、企圖心、汰除化石燃料與能源轉型方面皆存在不同程度的落差。
表1、六個重要國家NDC3.0重點概況
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國家 |
2035目標 |
NDC3.0重點概況 |
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巴西 |
較2005年減少59-67% |
巴西的NDC3.0展現了對森林砍伐和土地利用的企圖心，但其2035年目標仍未能與1.5°C目標對齊，且過度依賴土地利用部門的減量與移除，未能促進整體經濟脫碳。 此外，巴西仍持續投資油氣開發與生產，與其宣示的氣候行動承諾矛盾。 |
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英國 |
較1990年減少81% |
英國正逐步縮小氣候政策的執行落差，然目前的努力仍不足以與1.5°C目標一致。近期英國宣布將低碳電力占比提高至95%以上，這項具企圖心的目標被視為具體的政策方向。 |
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歐盟 |
較1990年減少66.25-72.5% |
歐盟提出的減量目標不僅未能與1.5°C目標對齊，也未達到應承擔的公平份額。 近期歐盟延後了既有的氣候政策與措施，會員國建議將原訂實施EU ETS II的時間從2027延至2028年，同時也將延後實施車廠原訂2025年應達成的二氧化碳排放標準。 |
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南韓 |
較2018年減少53-61% |
南韓新上任政府釋出擴大再生能源發展的雄心，但尚未提出具體政策。若依前政府的第11次《電力供需基本計畫》，2030年再生能源僅占全國總發電量的22%，低於NDC所設定的30%目標。 同時，該計畫仍維持對核能與化石燃料的高度依賴，且無汰除燃煤的明確時程。工業部門的減碳進度緩慢，韓國排放交易體系也未能有效驅動轉型。 |
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澳洲 |
較2005年減少62-70% |
澳洲仍持續仰賴化石燃料，並高度依賴土地利用部門達成2030年減量目標。雖於9月提出2035年目標及部門減量計畫，但缺乏2035年再生能源目標，工業脫碳仍主要仰賴國內抵換機制，整體NDC缺乏企圖心。 |
參考資料：CAT (2025)；整理、製表：吳勁萱。
以南韓為例，南韓氣候能源環境部部長金星煥（김성환）於COP30上正式宣布南韓2035年的NDC目標，並重申2050碳中和的國家承諾，同時全面推動「韓國綠色轉型」(K-GX)。為達成2035年目標，各部門主要減量政策措施涵蓋：提升再生能源占比、導入低碳製程、推動近零耗能建築與熱供應電氣化，以及加速電動車與氫能車普及等。
對此，南韓NGO組織Plan1.5呼籲，政府應立即停止討論「僅約五成」左右的減量目標，直指此目標忽視氣候危機，是僅代表產業利益的選擇，卻被包裝成合理務實的政策選項。
同時，政府官方線上意見平台統計，約有95％的民眾要求將2035 NDC設定為65%，以符合1.5°C的目標。但政府並未提出任何具體程序，亦未說明未來這些意見將如何反應在決策上，只是形式上完成「意見搜集」，公民參與流於形式。
南韓氣候能源環境部部長金星煥（김성환）。照片來源：UN Climate Change - Diego Herculano（CC BY-NC-SA 4.0）
台灣已依循《氣候變遷綱要公約》（UNFCCC）提出台灣NDC 3.0。台灣氣候行動網絡（TCAN）研究中心參考國際標準提出了具體檢核意見，如「2035年減量目標不足，應提升至52％」、「關鍵部門需訂定明確減量目標與策略」、「缺乏當責的治理機制」。同時，也進一步對應聯合國發展計劃署（UNDP）所制定的「NDC 3.0檢核表」，透過五大面向、共65項檢核題目，以確保台灣NDC3.0內容與精神的完整性。
這份檢核表結合了125個國家執行NDC過程所累積的經驗，並希望能協助各國依據「清晰、透明且可理解的國家自定貢獻資訊」（ICTU）提交NDC，作為準備、審查與評估NDC時的重要參考工具。
依據檢核表檢視後，台灣NDC3.0版本仍存在幾項缺失。
整體而言，台灣NDC3.0在參與治理、調適目標與資金監管機制上仍需強化，方能真正提升可執行性與國際可信度，並與國際接軌。
表2、 UNDP NDC 3.0檢核表之台灣NDC3.0檢核結果彙整
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五大面向 |
說明 |
檢核結果 |
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一、國家主導與共融性 |
強調共融及性別角色參與過程的重要性，並確保利害關係人的角色、需求與優先事項能納入NDC的目標、策略與措施之中。 |
未能看出地方政府、學術界、民間組織、原住民、在地社群、私部門、婦女團體、青年與弱勢族群等行動者的實質參與或諮詢過程，相關描述多以「社會各界參與」與「公私協力」概括，缺乏具體案例。 此外，雖然提及碳費、ETS、企業自主減量計畫與金融支持等面向，但仍未明確界定私部門在NDC執行中的角色與貢獻。 |
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二、企圖心 |
協助各國提出比前一版更具企圖心的減緩與調適目標，並納入首次全球盤點成果，確保與1.5°C路徑保持一致。 |
在減緩部分未能提供完整長期低排放發展策略內容。另在調適方面，雖有呼應阿聯共識與全球盤點成果，但內容仍以減緩為主，且未提出調適目標。 |
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三、公正轉型與永續發展 |
確保NDC兼顧氣候行動的社會經濟影響與機會，落實正義、公平與人權的原則，不遺落任何人，並與2030年永續發展議程保持一致。 |
雖提及生物多樣性、土地利用、國土計畫法與生態保護等內容，但內容多為概述，缺乏具體策略，且並未與相關聯合國公約或機制充分銜接。 |
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四、清晰與透明度 |
檢視是否符合ICTU要求，並關注如何從「量測、報告與查證」（MRV）逐步轉向「強化透明度架構」（ETF），並於2024年底前提交首份兩年期透明度報告之情形。 |
雖依規範進行透明度揭露，但未提供細節，亦未能提到「追蹤資金、技術、能力建構支援」、「公正轉型的監測指標」及規劃「損失與損害」等相關內容。 |
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五、可行性 |
檢視NDC是否進行成本效益與融資評估，並釐清國內外投資機會，同時評估制度、人力與技術能力需求，以確保NDC順利執行。 |
財務方面未見明確的減緩及調適成本估算，亦未提出具社會共融性的投資策略。在國際公共與私人資金的內容著墨不足。 |
參考資料：UNDP (2025)；整理、製表：吳勁萱。
COP30大會主席團於11月18日發布「全球交工：凝聚動員全球對抗氣候變遷」草案（Global Mutirão: uniting humanity in a global mobilization against climate change），重申需正視企圖心與具體執行的差距，並透過落實NDC使各國行動對齊1.5°C路徑。國際氣候行動網絡肯認草案的重要性，但認為仍未真正提出彌補「差距」的實際作法，並建議不相符的締約方應重新更新NDC。
國家自定貢獻夥伴計畫（NDC Partnership）同樣表示，挑戰在於如何將目標轉化為具體行動。為達成NDC目標，各國需將氣候納入國家政策核心，設定明確氣候行動路線，並建立包容和公正的參與機制，促進政府與社會的共同投入。
本次COP30是檢視各國氣候目標承諾與執行進度的關鍵時刻。主辦國巴西也藉由大會主題向世界發出「一起努力投入這場全球氣候行動」的邀請，呼籲更多行動者跨越疆域，連結各地的行動並匯聚力量，透過全球集體共作，開啟更重視參與、公平及互助的新氣候治理模式，形成更強大且持續的全球氣候行動。
對台灣而言，台灣NDC3.0必須與1.5°C目標路徑保持一致，以符合台灣2050淨零路徑，不該只是流於文本或形式，而應作為推動淨零的關鍵工具，也是衡量台灣與國際共同努力的重要基準。政府未來需持續擴展再生能源發展、逐步汰除化石燃料，並確保公正轉型、調適行動與氣候融資的具體承諾得以落實，這將是台灣履行淨零承諾、共同守護1.5°C目標的關鍵機會。
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