1、提高能源效率：未來8年每年提高能源效率2%以上，使能源密集度於2015年較2005年下降20%以上；並藉由技術突破及配套措施讓2025年的能源密度下降至50%以上；
2、發展潔淨能源：全國二氧化碳排放減量於2016年至2020年間回到2008年的排放水準，於2025年時回到2000年的排放水準。而發電系統中低碳能源的使用比重應由40%增加至2025年的55%以上；
3、確保能源供應穩定：建立滿足未來4年經濟成長6%及2015年每人年均所得達3萬美元目標的能源安全供應系統。
欲達到這些目標，台灣需要在能源的「供給與需求」兩方面有實質上改變。以能源結構的現況來看，新的能源政策勢必無法不仰賴核能。《永續能源政策綱領》中因此提到要用核電廠來增加電力的生產。準此，台電就必須完成核四廠的興建，同時增加現有六個反應爐的供電力到440百萬瓦(MW)。再生能源也成為《永續能源政策綱領》強調的重點，文件中宣稱要提升再生能源供電能力2倍以上，並增加再生能源在能源組合結構中的比重到12% (註11)。 為達成此項目標，政府採取新的法律—《再生能源發展條例》（2009年7月公佈）—強調自其施行之日起20年內，將每二年訂定再生能源推廣目標及各類別所占比率。此外，《再生能源發展條例》設有「回饋」(feed-in tariff)機制，讓再生能源的生產者可以得到一個固定價格的保證 (註12)。
儘管《永續能源政策綱領》對於核能和再生能源有所強調，但低碳電力來源的大宗其實是天然氣。毋寧，若要達到低碳能源的目標，台灣必定要增加對液化天然氣（這是目前主要取得方式）的進口，即從現有的1000萬噸增加到2000或2200萬噸。此外，在消費層面，《永續能源政策綱領》提及要重組產業結構以降低能源密度，從而使台灣碳的排放量能在2025年降到30%以上。其中，針對運輸部門，強調要在2015年提升私人汽車的燃料使用效率。而在家戶和商業層面，則是強調增加能源使用效率和促進使用高效能的產品（例如LED燈具）。
最後，《永續能源政策綱領》還強調了對能源產業的去規範化和能源市場的自由化；有意吸引更多獨立的石油公司和電力生產者投入，希冀讓電價和石油相關的產品價格能漸漸反映出市場的實際供需和取得這些能源的成本。特別值得一提的是，《永續能源政策網領》比照《京都議定書》對碳交易制度的建立加以擘劃，試圖以此作為一種有效減少台灣二氧化碳排放的機制。
四、難以克服的困境
載於《永續能源政策綱領》的目標可以說具有遠見，但要具體實踐卻相當具挑戰性，本文認為以下難以克服的障礙大大地限縮了目標的達成。
（一）核能發展的問題
前已述及，核能對台灣的電力供應扮演重要的角色。核一廠於1970年開始興建，1979年開始運轉。廠區內裝置兩部發電機組。核二廠於1974年開工興建，反應爐工程於同年11月完成，1982年完成鈾燃料的裝填，1983年開始運轉。1970年兩次石油危機的衝擊，台灣當局開始重視能源多樣性，同時為了顧及南北電力的平衡與減少電力輸送成本，於南台灣的恆春設立核三廠，裝置兩部容發電機組。相較於前面三座核電廠，核四廠的興建過程顯得一波多折；行政院早於1980年核准台電公司興建核四的計畫，但因為許多人民已經對於核電廠的安全有所疑慮，因此政府指示台電暫緩動工。1992年行政院回復核四的興建計畫，台電於1996年5月25日招標反應爐的相關工程，最後由美國奇異公司(General Electric )得標。然而，2000年民進黨政府執政時，透過行政院院會決議停止了核四廠的興建。值得注意地是，當時反對黨（國民黨）主導的立法院在2001年1月31日做出要求行政院續建核能四廠之決議 (註13)。
近幾年台灣社會大眾反對核電廠的聲浪漸強，加上受到2011年日本福島核災的衝擊，推動核能發電在台灣已面臨更大的阻礙。基本上，台灣核能的困境在於所有核電廠的設施或發電機組皆是建築在海岸線上，極有可能因地震而受到海嘯侵襲，釀成類似福島事件的巨災。此外，既有的兩座核電廠和興建中的第四座核電廠距離首都台北非常近，一旦意外發生，人員死傷和其它耗劫性後果必然十分重大。此外，核電廠有可能成為軍事衝突中的潛在目標，而台灣與中國雖然目前關係穩定，但並沒有完全排除武裝衝突的可能性於兩岸。最後，不少專家提醒我們要考慮技術上的安全問題；事實上，台灣並沒有良好的技術來處理和儲存核能廢料，這對環境永續顯然是項威脅 (註14)。
（二）再生能源的問題
台灣全島再生能源的潛力發展極度受限，主要原因是國土面積太小，大量的山區地形，且人口密度過高。此外，多數可以使用的水力發電場所已開發完畢，至於風力和太陽能發電的適合地點也是同樣十分有限。根據估算，台灣能夠仰賴再生能源產生的電力頂多只能達到能源組合比重中的15% (註15)。 此外，一些適合風力發電的地點受阻於人民或地方政府的反對，而無法順利展開興建工程。即便未來能興建更多的風力發電機組，但發電能力還是會受到天候與地形之限制。
筆者田野調察後發現台灣最好的風力發展地點應該是在南部，但該區域的人口與用電量反而相對少，因此在南部開發再生能源還需要良好的運輸或電力傳送設備作為配套，這無疑增加了風力發電的整體成本。有論者建議台灣可以發展「離岸」(offshore) 的風力發電系統 (註16)。 然而，「離岸」的技術層面挑戰會更難克服，例如台灣夏季的颱風可能會破壞「離岸」的發電機組。
綜觀來看，台灣比較適合發展太陽能 (註17)。 但政策面可能受限於政府每年電力收購的目標非常保守，這會大大降低民間業者投入再生能源市場的誘因。最後，使用再生能源的成本往往還是高於傳統的化石燃料或核能。所以絕多數的消費者會認為無法因使用這些能源而受惠，相反地，還必須支出較多的費用。
（三）液化天然氣的限制
鑑於前述有關核能與再生能源所面臨的諸多挑戰，台灣如果想要在減少排碳的同時又維持一定的可用電力，天然氣就成為首選能源。但在天然氣方面，台灣也同樣面臨困境。首先，地理因素和氣候條件限制了台灣的天然氣取得；不佳的冬季天候和夏季不定時的颱風侵襲，影響了天然氣順利運送到台灣的時間，而環境方面的法令規章也限制了台灣興建接受天然氣的硬體設施 (註18)。
即便上述提到的限制均不存在，在東亞地區的台灣也仍然會面臨進口天然氣的高成本壓力。有些論者因此主張，天然氣可改由美國進口，以緩和目前的情況。但美國方面目前並沒有保證天然氣能源供應的可行性或是有意願長期穩定的提供給台灣。
（四）減少能源消費的困難
這是台灣能源安全的另類挑戰。在能源密度部分，其實台灣已經有所降低了，其程度與日本不相上下，而比南韓、美國、澳洲都要低；所以未來要更進一步降低能源密度雖非不可能，但實益已不太且相對成本高昂。倘若是以定價(pricing)的方式來提升能源的使用效率，這在理論上是一個十分有效的方法，但對台灣政府來說卻是最不願意選擇的方式。多年以來台灣的電價或石油相關產品的價格都是受到政府控管的，以致價格本身不具有反映能源生產或取得成本的性質。這樣的定價政策使得多數台灣民眾養成不節約能源的慣性，也讓民間多數的產業以低效率的方式在使用能源。因此，定價政策政府要如何改善，又怎麼克服調整之後的民間與業界反彈將會是台灣能源尋求能源安全的另一項困境。
此外，現有低廉的能源價格也為台灣的國營能源業者製造了財務上的困擾。約莫自2005年起，台電的營運開始出現赤字，而2013年預估的赤字可望達到90億美元之多。這使得台電根本沒有多餘的資本去投資新的能源項目或是發展替代能源。中油的情況也是類似，2012年1至10月，中油共虧損403億台幣，虧損的原因，不外乎政策因素與經營因素；其中經營因素依《遠見雜誌》的報導，又包含採購、投資與浪費性支出。
總體而言，儘管調整能源價格是解決台灣能源困境的一個有效方法，但實務上要執行起來可謂困難重重。民眾與業界的普遍反彈讓執政的和在野的政黨都不願輕易觸碰這個議題 (註19)。
五、台灣能源情勢的未來
2011日本福島核災促使台灣政府重新審視2008年的《永續能源政策綱領》，特別是針對當中有關核能發展的部分。如前所述，安全問題是台灣若要繼續發展核能必須克服的困境。而現任馬英九政府對此的回應是，在2011年11月頒佈一個《新能源政策》 (註20)， 決定減少並最終移除台灣在能源上對核能發電之依賴，也就是朝向「非核家園」的目標努力。政府宣稱將控制現有6座核能發電機組的運行期間不得超過40年，這代表所有的核發電機組均應在2025年前除役。
由此觀之，核能發電的角色將會被再生能源與天然氣給取代，但本文先前以述及發展再生能與取得天然氣對台灣都不是容易的事。儘管《新能源政策》也從需求面進行考慮，但內容相對不夠具體，只微微觸及產業因如何調整能源的使用效率或是降低能源密集的產業比重。最後，能源稅則與溫室氣體減量的議題也有被論及，希冀藉此改善目前的市場機制並對能源的過度消費與碳排過多的現象有所抑制，但結果如何還需要追蹤式的觀察來加以確定。
《新能源政策》雖然有很多立意良好的目標，但要實際達成可謂困難重重。試想台灣要如何在確保能源的使用不受限制之際，又能有效的控制碳排量？以台灣的情況來看，在確保足夠電力供應的同時要減少碳排量就必然得增加對核能、再生能源以及天然氣的依賴。以最好的情況進行推估，龍門核四電廠即時完工並順利啟動，核電最後還是要逐漸在台灣的能源組合結構中退位，一旦2025年屆至，台灣核能的供電能力就會大大減少。同樣地，再生能源方面，也有本文先前提到的種種技術面或是經濟面的困境要先克服。 因此，提供一個穩定和低碳的電力供給重任就落在天然氣的進口。但取得成本的問題會因此與《新能源政策》中維持電價的合理性相衝突。東亞天然氣的市場價格是持續攀升地，以天然氣發電的成本已超過目前台電所能吸收或承載的範圍。
台灣能源政策的展望在需求面也同樣看不到樂觀的前景，除了因為2008年金融危機而短暫地減少國內能源的消費外，台灣整體的能源消耗量是成長地，而民間又反對能源價格上漲。有政治影響力或商業競爭力的企業更是依賴低價的能源。立法院或許有意推行《能源稅條例》和《溫室氣體減量法》，但多年來始終沒有辦法形成共識或是採取更進一步的行動。
總體觀察下來，台灣沒有能力改善當前面臨的能源困境。有趣地是，如果同樣的情況也存在於日韓兩國時，那意謂著什麼？福島核災後，核能在日本能源政策的考量上也大大地被移除了 (註21)。 而南韓雖然在其2008年的國家基本能源計畫中有意增加對核能的依賴，但民間持續的反彈會使這個計畫不可行或嚴重受阻。另外，再生能源的部分，日韓也皆打算提升它對本國電力供應的角色，但發展上與台灣一樣深受限制。即便日韓在技術層次上可以克服，但再生能源能夠產生的電力比重還是只佔了兩國所有能源供給的小部分。一言以蔽之，台灣、日本、南韓三個國家在能源安全問題上面臨同樣的困境，並且還有找到真正解決問題的方法。短期內三方可能不會在能源事務上展開合作，甚至可能還會為了境外能源的取得產生衝突。但長期來看，彼此現階段每一步的能源結構調整、能源政策嘗試，甚至是克服能源困境的失敗經驗，都是對方學習教訓與改善自己缺失的參照與建立東北亞能源安全的基石。
【註釋】
作者說明：
John S. Duffield 為本文第一作者；感謝國立台北大學自然資源與環境管理研究所張教授四立和國立中正大學戰略暨國際事務研究所蔡教授育岱於研究期間提供之一切協助。譚偉恩僅負責中文翻譯與文中台灣能源法規之分析。
一、前言
註1：依據學者John Duffield的觀察，台日韓三國的能源結構高度相似。1973年以前，三國均仰賴石油，而到了2010年，三國的相似度更加明顯。不過，有兩個現象是台灣與其它兩國較為不同的；一是台灣更為較仰賴煤而不是天然氣，這可能與台灣相對較晚涉入天然氣的國際消費市場有關。另一是台灣自1980年代開始降低對核能的需求，這可能與境內核電發展計畫受阻有關。
註3：這些相關部分的討論主要依據2013年5月與台灣民間的研究單位和政府部門的訪談及事後的文獻資料彙整。
二、台灣的能源結構與政策產出
註5：Ssu-Li Chang (張四立), “An Overview of Energy Policy and Usage in Taiwan,” in Bryce Wakefield, ed., Taiwan’s Energy Conundrum, Asia Program Special Report No. 146, Woodrow Wilson Center for International Scholars (May 2012): 7.
註6：台電是否能夠順利進入民營化還有一些不確定性因素，參考：「
台電擬分割，啟動民營化」，工商時報（2013年6月28日）。
三、《永續能源政策綱領》概覽
註9：Herng-Shinn Hwang, “Progress and Prospects for Renewable Energy in Taiwan,” in Bryce Wakefield, ed., Taiwan’s Energy Conundrum, Asia Program Special Report No. 146, Woodrow Wilson Center for International Scholars (May 2012): 14-20.
註11：Huang and Wu, “Energy Policy in Taiwan: Historical Developments, Current Status and Potential Improvements,” op. cit.: 637; 639.
註12：詳細內容可參考：《再生能源發展條例》第9條。
四、難以克服的困境
註14：Andrew Jacobs, “
Vote Holds Fate of Nuclear Power in Taiwan,” New York Times (January 12, 2012). 其它發展核能的相關挑戰也均與核四本身的安全有關；由於興建過程中台電並未謹慎留意發包工程的品質管控，導致整個工程分別由不同的公司承包，造成現在管理及維護上的困難。這個情況自然讓台灣民眾擔心伴隨核四運轉後所帶來的安全威脅，而不少媒體的訪問也指出，「逾半數」的台灣人民已不相信龍門核四電廠可以安全無虞的啟用。在經濟面向上，也因為安全品質的問題，核四興建過程中的成本一直不斷提升，單單2011年，政府就額外追加了近5億的預算在續建核四上。
註15：Huang and Wu, “Energy Policy in Taiwan: Historical Developments, Current Status and Potential Improvements,” op. cit.: 643.
註17：事實上台灣是全球第二大太陽能面板的製造國（僅次於中國）。
註18：Ssu-Li Chang, “An Overview of Energy Policy and Usage in Taiwan,” op. cit.: 11.
五、台灣能源情勢的未來
2013/08/20
John S. Duffield,譚偉恩
