前年底的第26屆聯合國氣候大會（COP26）提出針對開發中國家的新氣候融資計畫，看似大有進展，其實早在10年前已開發國家就已承諾過，且至今實際給出的資金仍然嚴重不足。同時，一直採用貸款形式的氣候融資，反而讓開發中國家陷入債務危機。

COP26上提出的氣候融資並非新概念。 圖片來源：聯合國官網

承諾15年仍無進展 氣候融資額大幅高估

第26屆聯合國氣候峰會（COP26）針對開發中國家減排目標提出新的氣候融資計畫，並將其視為重大進展。其實早在2009年COP15時，已開發國家就已經承諾每年提供1000億美元的氣候資金協助開發中國家減排。時至今日，過了將近15年，當年提出的1000億美元氣候資金仍舊沒有到位。

據樂施會（Oxfam）統計，2020年已開發國家提供給開發中國家作為極端氣候調適的融資僅有115億美元。樂施會全球氣候變遷政策負責人達比（Nafkote Dabi）直言，這樣的金額根本不足以讓中低收入國家用來協助人民面對更猛烈的自然災害，美國人甚至一年花費比115億美元高出約四倍的金額在養寵物上。

不只如此，聯合國環境署（UNEP）的報告《空洞承諾2023》（Hollow Commitments 2023）更指出，隨著氣候變遷狀況持續惡化，原本的1000億美元還遠遠不夠，2030年前開發中國家的年度調適經費預計達1600億至3400億美元，2050年前將達到3150億至5650億美元。即使各國最終真的撥出承諾的1000億美元，仍是緩不濟急。

根據已開發國家於2009年承諾的時程，應於2020年開始每年1000億美元的撥付，提供開發中國家氣候調適資金，根據經濟合作暨發展組織（OECD）的分析報告，2020年已有830億美元資金到位，並預期這1000億美元有望在今（2023）年湊齊。

然而樂施會指出，這份數據金額因為計入過多已存在的海外援助預算及衛生、教育經費，用在氣候調適的金額其實大幅度高估，統計上有失真的疑慮。

據樂施會（Oxfam）統計，已開發國家承諾提供給開發中國家的氣候資金遠遠不夠。圖片來源：dMz／Pixabay

為收益僅借貸 開發中國家反陷債務困境

由於這類氣候融資是提供給開發中國家，改善不敷極端氣候衝擊的基礎建設，實在很難評斷成效與收益，就算有成，也要花上數年才可以見效，因此大部分的經費是以借貸的方式提供。開發中國家很常因為利息過高，反而陷入債務的深淵，進一步衝擊面臨氣候變遷的因應能力。

樂施會指出，較貧困的國家在2017年至2018年間自富國及開發銀行獲取的資金約為600億美元，扣除利息、還款跟其他雜支後，實際能用於氣候調適的只有五分之一，約190億美元至225億美元之間，而最低度開發國家（LDCs）更是只取得了32億美元左右的等價貸款，受海平面上升威脅最大的島嶼國家分到更少，只占3%。

除此之外，公開的融資中高達80%（470億美元）屬於貸款性質，且超過一半的借款、還款條件十分嚴苛，這進一步加重需靠借款來面對氣候危機的窮國財政問題。國際貨幣基金會（IMF）統計，符合「減貧與增長信託基金」（PRGT）優惠貸款資格的69個貧窮國家中，有29個氣候脆弱度高的國家已為高債務所苦。

債務迫使開發中國家繼續過度開發自然資源，讓環境更加惡化。圖片來源：stafichukanatoly／Pixabay

根據EURODAD（European Network on Debt and Development）的報告，極端氣候造成災害後，更進一步迫使這些國家持續對外借款，導致債台繼續高築，部分國家債務已從2010年的GDP占比40.2%成長至2020年的62.3%，且狀況持續惡化當中。

破壞環境來還債 窮國陷氣候災害惡性循環

在經費使用上，總融資額四分之一左右的款項被用於改善開發中國家的氣候韌性、三分之二則被投入協助減少碳排放。而由於富裕國家承諾的經費遲遲未完全到位，即使可以申請仍面臨重重困難，南方世界（Global South）的開發中國家不得不轉向私部門，借款額約為公部門提供金額的一半。

公私部門協力的歐洲債務與發展網絡（Eurodad）分析指出，高債務讓借款國須撥出一大部分款項在籌措還款費用上，導致有限的國內資源無法真正用於氣候減緩、調適及極端氣候災害後的重建上，最後迫使這些國家繼續剝削包括化石燃料、礦業與森林等自然資源，透過出口賺取利潤來應付各類開支，導致陷入自然環境崩壞、持續借款的惡性循環，這又被稱為「債務誘發氣候衝擊」（Debt-induced climate impact）。

為了解決這種情形，美國布魯金斯學會（The Brookings Institute）認為推行「債務換調適」（Debt-for-adaptation swap），被借款國或國際開發銀行透過豁免借款國貸款的形式，將原本用於還款的金流引導至實質氣候調適與韌性計畫，才可以有效解決這個問題，雖然在COP27上有針對此種做法討論，最後仍沒有實質結果。

樂施會批評，已開發國家以貸款取代補助的形式，提供開發中國家氣候調適資金的作法，是轉嫁自身碳排責任給窮國，必須正視這個議題，才能讓氣候融資更有效益。

 

參考資料：

Oxfam（2023年5月6日），Climate Finance Shadow Report 2023: Assessing the delivery of the $100 billion commitment

Reliefweb（2023年6月14日），Hollow commitments 2023: An analysis of developed countries’ climate finance plans, June 2023

OECD（2018年11月），Climate finance from developed to developing countries Public flows in 2013-17

Eurodad（2020年12月17日），How are climate and debt interconnected?

Eurodad（2020年12月17日），A tale of two emergencies - the interplay of sovereign debt and climate crises in the global south

UNCTAD（2023年3月1日），Global debt and climate crises are intertwined: Here’s how to tackle both

The Brookings Institute（2023年3月21日），Debt-for-adaptation swaps: A financial tool to help climate vulnerable nations

The Commonwealth（2023年5月16日），Case Study: Building capacity for sustainable access to climate finance – A case of Namibia’s readiness for Green Climate Fund

The Guardian（2023年6月5日），Climate crisis: rich nations undermining work to help poor countries, research suggests

The Guardian（2020年10月20 日），Climate finance driving poor countries deeper into debt, says Oxfam