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雙軌機制為美量身的氣候談判架構

Source：李河清 (中原大學通識中心教授)

Publish Date：2008/4/20

Tags：名家專欄、氣候變遷、

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最近在泰國曼谷召開的氣候談判，開啟了全球抗暖化新協議的協商序幕，接下來的十八個月裏，還將有六個回合的談判要持續進行。而最晚在2009年底，各國須於丹麥哥本哈根達成新的氣候協議，並再交由各國國會批准，好在2012年接替到期的《京都議定書》(Kyoto Protocol, KP)。

這個談判的期程，是依據去年聯合國氣候變化綱要公約(UNFCCC)第十三次締約國會議(COP13)的決議，也就是一般所稱的峇里路徑圖(Bali Roadmap)。不過，沒有批准《京都議定書》的美國，卻仍持續牽引著下一階段氣候協議的談判內容，這也許會讓一般人感到困惑。

這就不能不提到幾年來，國際氣候變遷條約的雙軌談判機制。

公約與議定書兩階段談判

氣候談判依循臭氧談判的前例，採取公約/議定書兩階段模式。1992年在里約地球高峰會(（Rio Earth Summit）)上，各國先訂定《氣候變化綱要公約》取得減量共識。公約於1994年生效，其締約國會議(COP)也從1995年起逐年舉行。

1997年，各國再簽訂《京都議定書》，詳細載明具體減量細則，如基準年、減量目標與時間表等。公約於2005年生效，其締約國會議(MOP)也相繼舉行。

是以自2005年起，「氣候變化綱要公約」締約國的第十一次會議（COP11），與「京都議定書」締約國的第一次會議（MOP1）同時舉行，進而確立雙軌談判之架構。迄目前為止，會議之召開慣例通常為每年十二月初，會期約12天左右。

既然氣候談判已經進展到議定書階段，為什麼公約締約國會議，和議定書締約國會議還要同時舉辦?美國的角色，就是促成雙軌談判機制的關鍵。

多會齊開只為留住美國

京都議定書的減量策略為「全球總量管制、個別國家目標」，規定在2008到2012年間將六種溫室氣體(主要為二氧化碳)，減至比1990基準年再少5.2%。而且，由38個已開發國家領先減量，而發展中國家如中國、印度、巴西，於第一承諾期間 (2008~2012)並無減量義務。

但美國由於國內政經因素，以科學不確定性、減量成本過高影響經濟，且發展中國家在2012年前暫無減量義務為由，拒絕批准京都議定書而未成為議定書的當事國(party)。但是，美國始終是公約當事國，召開公約締約國會議就能將美國「留」在氣候談判桌上。

以最近一次（2007年12月3至14日）在印尼峇里島舉行的聯合國氣候變遷會議為例，該會議既是聯合國「氣候變化綱要公約」第十三次締約國會議（COP13），也是「京都議定書」第三次締約國會議（MOP3），同時還是公約附屬單位(Subsidiary Body, SB)的第二十七次會議（SB27），以及特別工作小組的第4次會議（AWG4，該小組是在議定書軌道下所成立，其目的為討論附件一國家未來更多的減量承諾）。

此外，公約目前還有兩個主要的附屬單位，一為科技諮詢附屬單位（Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice, SBSTA），一為執行附屬單位（Subsidiary Body for Implementation, SBI），顯示出公約對於科研成果(特別是IPCC)之重視及執行減量的殷切期盼。

雙軌基調讓談判桌成焦土

而在雙軌談判的基調下，氣候變遷會議也成為典型的「negotiation by exhaustion」。中文或可翻譯成「疲勞壓迫式談判」、「耗竭/盡式談判」、「紅眼談判」、「焦土談判」等。

比如去年在峇里島舉行的會議，因未能如期於14日獲致共識，以至談判必須徹夜進行。15日凌晨2：34分，談判持續膠著。3：32分，若干國家代表認為應維繫雙軌談判模式，並至少談出後京都規劃方案作為底線。清晨8：00，談判繼續進行，10：19分，決定成立長期合作行動特別小組(Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action under the Convention，此公約談判軌道也是為了留住美國而特別設立)，下午聯合國秘書長潘基文與印尼總統(Susilo Bambang Yudhoyono)到場關切，呼籲各國代表儘快達成談判共識。美國一度對路徑圖草案之內容不滿，發展中國家巴布亞紐幾內亞(Papua New Guinea)此時發言，要求美國在氣候談判上扮演領導者的角色，若執意持續杯葛，則請「滾開」(get out of the way)。美國代表團迅速退席，但十分鐘後，重新進入會場，表示願意接受共識(we are in)。14：51分，路徑圖拍板定案，全場起立鼓掌。

跨越行政疆界的氣候問題，個別國家無法有效的單獨處理，需要透過聯合國架構協商、談判、決議、行動，也因此有了如此雙軌的架構。而也唯有透過多邊對話，訂定國際環保條約，並遵行國際規範，國際環境問題才能得以減緩或解決。

從曼谷到哥本哈根，今後氣候談判的焦點將聚焦於「減量」、「調適」、「技術移轉」和「財務補助」。而其談判特色所反映的，正是一個雙軌交錯架構下，合縱連橫、利益折衝、時間壓力的疲勞、壓迫、耗竭、紅眼、焦土的總合。

關於李河清
中原大學通識教育中心教授、美國紐約州立大學(SUNY—Albany)政治學博士，長期投入環境政治、環境外交、環境安全等新興研究領域；並參與氣候變遷整合評估、大陸沙塵暴觀測計畫、全球環境變遷制度面向(IDGEC)等跨領域國際研究計畫，去年也出席聯合國氣候變遷會議(COP 13, Bali, Indonesia, 2007)。

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